中药进入欧盟必须跨过的门槛

    欧洲植物药监管现状及对我中药国际化的影响（二）

    欧盟大多数国家的医药法规对中药进口、销售和治疗的种种限制及对其安全性、稳定性的严格要求，特别是仍未视其为传统药品的做法与中医药在民间的广泛认可度形成巨大的反差，这在客观上阻碍了中药在欧洲的发展进程。因此，按照欧盟传统药品法注册常用中成药是中药开辟欧洲植物药市场、进入健康发展轨道的必由之路。

    随着公众自我保健意识的增强、传统植物药在欧美发达国家愈加普及，特别是一些合成药品频现严重不良反应，使得公众愈加倾向于接受传统药品，传统医药产业发展迅速且前景看好。与此同时，传统药品由于缺乏管理而产生的安全隐患也越来越引起政府有关部门和立法机关的重视，欧盟各国政府和立法部门开始加强对此类产品的管理和立法，对产品质量和安全性的要求将越来越高，中药在欧洲以食品或食品补充剂销售的前景将面临越来越多的限制。传统中药需要找到符合其本身特点和规律的立足点，即中药既要以治疗药物的身份进入欧洲市场，同时也要继续寻求扩大作为食品补充剂的渠道。

    纵观欧洲植物药大国德国、法国和英国，其植物药主要是作为治疗药品通过医生处方从药房销售（法国占73%、英国占43%、德国占38%），与中药仅作为食品进口，然后通过中医针灸诊所销售形成明显的对比。

    欧盟传统药品法核心内容

    已经颁布的欧盟传统药品法在理论上和法律上为中成药作为治疗药品（传统药品）注册提供了可能性，并将相对统一欧盟各国对植物药的不同管理办法，有利于中成药欧洲市场的开拓，为中成药打入德国、法国、意大利、波兰等中成药尚不能合法销售的欧洲主要传统植物药市场，并进入药房这一主要销售渠道提供了可能（德国84%的处方和非处方植物药、法国几乎全部的植物药是通过药店销售）。如果中成药能够按照欧盟传统药品法注册，将为中药开辟一个全新的市场。同时，也将大大提高中医药的声誉，增进欧洲大众对中医药的了解，促进中医药其他领域的发展，形成良性循环。因此，按照欧盟传统药品法注册常用中成药，是中药开辟欧洲植物药市场、进入健康发展轨道的必由之路。

    为规范欧洲草药产品，确保传统药物在欧洲使用的安全性和有效性，欧洲议会和欧盟理事会在欧共体人用药品注册指令2001/83/EC的基础上，于2004年3月31日颁布了针对传统草药注册的法规2004/24/EC指令（即欧盟传统药品法），并于2005年10月30日起在各成员国正式实施。2004/24/EC指令对2001/83/EC指令中关于产品安全性、质量和效果的有关条文进行了修改，并规定了一个较为简化的申报程度，以便使一些缺乏文献资料和专家报告的传统草药得以申报。不过，此简化程序实际上只适用于在欧洲长期使用的传统草药，而对于产自欧盟国家以外的草药依然采取慎重、严格的评估。

    按照2004/24/EC指令规定，对于2004年前已经在欧盟市场上以食品补充剂身份销售的草药产品，允许再销售7年。在7年的过渡期内，有关产品应完成草药的药品注册。2004年4月30日至2005年10月30日，首次在欧盟成员国上市的草药产品，各成员国可按原有的规定申请上市，但自2005年10月30日以后，则必须按各成员国新规定的简化注册程序或全面审评程序申请注册，否则不准上市销售。即在这18个月间上市的产品，不再享有7年的过渡期。

    中药在欧洲面临的局面

    为配合实施该法，有的欧洲国家，如比利时制定了可售和禁售草药名单，没有被列入可售草药名单的中药未经许可不得销售。比利时列入可售草药名单的中药只有100来种，而常用且安全的中药如白术、厚朴、青蒿、枸杞子、芍药、玄参等却被列入禁用名单。申请销售许可时，要求提供该中药安全性资料，也可按新型食品要求注册。意大利规定，自2006年开始，含有白芨、补骨脂、椿皮、大榧子、大腹皮、地骨皮、海桐皮、槐花、桔梗、款冬花、马钱子、石榴皮、桃仁、淫羊藿、玉竹、远志等成分的中成药禁止在意销售。而英国药监局近又发布新的草药名单，认定常用中药如白术、半夏、大黄、地黄、何首乌、厚朴、黄芩、南沙参、女贞子、青蒿、山药、芍药、夏枯草、玄参、益母草、淫羊藿、浙贝母、知母等为药用（非食用）中药，含有这些中药的制剂有可能被认定为传统药品而不可以作为食品销售。

    据悉，欧盟食品补充剂法近期也将把草药纳入其管辖范围。由于我国大部分中药作为食品应用的安全性资料缺乏，如果食品补充剂法对草药也采取与维生素和矿物质同样的管理办法，即制定允许销售的草药名单，传统中药作为食品在欧洲销售将受到越来越多的限制，中药在欧洲的发展亟需寻找更加合适的市场定位。可见，中药制品是继续按食品销售还是按传统药品注册已不能为我左右，必须按新的法律规定严格执行，否则将面临只有少数被认定为食品的中药制品可以在欧洲销售，而大部分中药制品被视为非法的严峻局面。

    根据欧盟传统药品法，凡在欧盟成员国安全使用15年，并在欧盟以外自申请之日前使用30年的适合自我给药（即OTC药品）的传统草药产品，只要符合欧盟药品质量要求，无需进行临床试验就可以申请注册为传统药。按照此法规定，在欧盟市场上销售的传统药品最迟必须在2011年前注册，否则将被禁止销售。传统草药不需要由执业医生监督使用，但无论口服、外用及喷鼻制剂，均必须有明确的使用剂量。传统药的注册文件格式与其他药品一样，统一采用药品注册通用技术文件（Common Technical Document，CTD）格式，其中临床试验部分由传统应用证据（15+30年）和安全性资料（文献资料和专家报告）代替。此外，欧盟按照有关规定对GLP、GMP等规范提出了严格要求，并要组织专家对进口欧洲的植物药生产企业进行验厂，确保其GMP符合欧盟要求。专家验厂和进行相应指导的费用十分高昂，我国大部分中小型企业一般难以承受。

    注册三大难题

    虽然欧盟传统药品法为中药以传统药品身份进入欧洲市场提供了法律依据，也是中药在欧洲生存和发展的最佳出路。但是，欧盟传统药品法对传统药品的质量和安全性要求严格，按欧盟传统药品法注册中成药并非易事，其中主要涉及三大难题：

    一是中成药中医传统适应症问题。欧盟传统药品法规定传统药品不能作为处方药销售，只是适合自我给药即非处方药的适应症，包装说明必须明白易懂。对于欧洲大众来说，传统中医适应症难以达到这一要求，这需要组织有关专家确定适用于按欧盟传统药品法注册常用中成药的适应症。

    二是中成药产品的质量和安全性问题。药品的安全性是各国药品管理部门审批药品上市许可时首先考虑的问题。虽然，相对于化学药品来说，安全性是中药等天然药物的优点。但是，中药在质量和安全性方面的国际声誉由于“马兜铃酸事件”等不良反应报道而受到严重影响，需要在产品质量和安全保障上以量化的科学方式重新建立中医药的良好声誉。

    三是尽管提供在中国国内安全使用30年的证据较为容易，但要证明在欧盟安全使用15年的证据则较为困难，这主要是在欧盟市场销售达15年之久的中药产品很少，相关的海关数据、公开发表的文献资料和专家报告等不易找到。

    自欧盟传统药品法起草开始，欧盟各国主要中药进口和批发商就积极参与，自发成立了多个院外游说组织。经过各方的积极努力，欧盟药品管理局植物药委员会和多个欧盟成员国药审官员已明确表示，传统中医适应症在符合欧盟传统药品法的前提下可以接受，传统中成药组成复杂也不会影响中成药的注册。在德国成功注册的第一个传统药就是由13种成分组成的，而且其中大部分也是中药成分。这一先例消除了中成药组成复杂会影响中成药注册的疑虑。据此，不利于传统中药注册的两个最大难题有望得到解决。但按照欧盟通常的做法，安全性和传统应用证据一般以专论和专家报告的形式提出，但目前的关键是能否提供传统中药的安全性资料和保证中成药符合欧盟药品质量标准。

    （作者系中国医药保健品进出口商会综合部主任）